ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ

назад   Материалы о демократии  вперед

Право граждан на получение информации:

«прозрачность» деятельности государственных органов

Родни А. Смолла

«Возможность сокрытия сведений о государственном управлении - это возможность разрушить саму систему управления».
Палата представителей США

Отчет комитета по свободе информации (1976 г.)

Формулировку «право граждан на получение информации» часто используют в качестве политического лозунга или аргумента в суде. Это словосочетание нередко ассоциируется с запросами средств массовой информации на получение сведений из правительственных источников, а также используется журналистами, желающими оправдать распространение сомнительных материалов. Однако «право граждан на получение информации» может иметь другой смысл, не связанный со свободой прессы, а основанный действительно на интересах народа и относящийся к праву народа знать о действиях своего правительства. Нас интересует именно последнее толкование формулировки «право граждан на получение информации» и особенно тот ее аспект, который в наши дни часто называется «прозрачностью» деятельности государственных органов.

Обеспечение подобной открытости в деятельности государственной власти и увеличение степени ее «прозрачности» часто представляет собой трудный и многоступенчатый процесс, который нередко требует осторожного, тщательного и взвешенного подхода с учетом противоположных интересов. В пользу открытости государственной власти говорят такие ценности демократии, как подотчетность и совместное участие в принятии решений. В то же время открытость государственной власти иногда может потребовать значительного увеличения расходов на содержание этой власти и принесения в жертву определенных законных интересов; она может помешать откровенности обсуждения и эффективности работы правительства, а также подвергнуть опасности другие общественные ценности, достойные уважения, включая неприкосновенность частной жизни, национальную безопасность и обеспечение правопорядка. Демократические правительства должны быть в значительной степени открытыми и «прозрачными». В то же время даже наиболее открытое и демократичное правительство в определенных обстоятельствах должно принимать определенные меры секретного и конфиденциального характера, необходимые для надлежащего осуществления своей деятельности.

В США усилия по согласованию указанных выше конкурирующих интересов были сконцентрированы по трем принципиальным направлениям: (1) обеспечение доступа к государственным материалам и документам, в которых находят отражение «дела народа»; (2) обеспечение доступа в совещательные органы власти, например на заседания и конференции, на которых обсуждаются и решаются государственные вопросы; и (3) обеспечение доступа в учреждения, осуществляющие повседневную деятельность, не связанную с совещательным процессом, такие как тюрьмы, государственные больницы и учебные заведения.

Свобода информации: доступ к материалам и документам

В США осуществление на практике «свободы информации» в значении строго соблюдаемого законного права доступа к государственным материалам и документам - явление относительно недавнее, о котором всерьез заговорили только в 1960-х годах. В 1967 году Конгресс США принял Федеральный закон о свободе информации (FOIA) в ответ на растущее убеждение, что более ранний федеральный закон обычно использовался в качестве оправдания сокрытия информации, а не позитивного стимула для ее обнародования. FOIA установил обширные требования, в соответствии с которыми официальная информация должна быть доступна для общества и для общественного контроля. Это является нормой, правилом, применяемым «по умолчанию», и американские суды неоднократно подчеркивали, что в соответствии с FOIA федеральные органы должны оперативно и добросовестно реагировать на запросы граждан на предоставление информации.

FOIA предусматривает девять исключений из правил по обязательному представлению информации. Эти исключения, единственно допустимые по закону, непосредственно предназначены для выработки конкретных стандартов, в соответствии с которыми должно определяться, подлежат ли определенные материалы обнародованию. Потерпевшим гражданам, получившим отказ учреждения на запрос о предоставлении материалов на основании одного из этих исключений, было предоставлено оперативное средство судебной защиты. Если суд приходит к заключению, что государственный орган не имел права на сокрытие материалов, суд издает предписание о выдаче материалов и может наложить штраф на соответствующий государственный орган.

FOIA имеет широкую область применения. Его целью является разрешение доступа к официальной информации, долгое время без необходимости скрывавшейся от общества; помимо этого в законе предпринята попытка создать осуществимое в судебном порядке публичное право защиты подобной информации от государственных чиновников, которые могут быть несклонны к исполнению предписаний. Девять исключений, предусмотренных законом, предназначены для создания работоспособной формулы, которая позволяет учесть, уравновесить и защитить все интересы, но в то же время позволяет придавать особое значение требованиям о полном обнародовании материалов и проявлении к этому вопросу самого ответственного подхода. Укажем эти исключения: .

(1) материалы, составляющие государственную тайну и относящиеся к национальной обороне и внешней политике;
(2) материалы, относящиеся исключительно к внутреннему режиму работы персонала и деятельности государственного органа;
(3) материалы, для которых установлены специальные исключения из правил об обнародовании информации в соответствии с другим федеральным законом;
(4) материалы, содержащие секреты производства, коммерческую или финансовую информацию и защищенные привилегией или имеющие конфиденциальный характер;
(5) межведомственные или внутриведомственные документы или служебные записки, которые по закону не подлежат передаче иной стороне, кроме государственного органа, ведущего судебный спор с ранее указанным государственным органом;
(6) личные дела, медицинские архивы и тому подобные материалы, разглашение которых рассматривается как факт незаконного вмешательства в личную жизнь;
(7) материалы, содержащие информацию, полученную с целью правового принуждения, но только при условии, что передача этих материалов или информации для целей правового принуждения обоснованно рассматривается в качестве вмешательства в процедуру правоприменения или лишает определенное лицо права на справедливое судебное разбирательство или справедливое судебное решение, или обоснованно рассматривается в качестве незаконного вмешательства в частную жизнь, или обоснованно рассматривается как разглашение сведений о личности конфиденциального источника информации. В случае, если информация была получена правоприменяющим органом в ходе уголовного расследования или разведывательной службой в ходе проведения расследования в интересах национальной безопасности, FOIA не допускает публичного разглашения информации, предоставленной конфиденциальным источником, которое привело бы к раскрытию техники и процедур правоприменительных расследований и действий или явилось бы руководством к раскрытию техники и процедур правоприменительных расследований и действий, если такое разглашение обоснованно рассматривается в качестве средства, позволяющего обойти закон или обоснованно рассматривается как угроза жизни или здоровью любого лица; (8) материалы, относящиеся к проверке и регулированию деятельности банков и финансовых учреждений; или (9) материалы, содержащие информацию и данные геологических или геофизических исследований, включая карты расположения скважин (колодцев).

Некоторые из этих исключений требуют уравновешивания основных соперничающих политических интересов, другие относятся к специальным вопросам, имеющим узкое применение, как, например, расположение скважин или регулирование деятельности банков. Три главные области применения FOIA, вызывающие основные политические споры и приводящие к судебным процессам, включают исключения для материалов, относящихся к национальной безопасности и обороне, к области обеспечения правопорядка, а также исключения, направленные на защиту от вмешательства в частную жизнь.

Особо острый характер имеют проблемы, связанные с конфликтом между ценностями открытого правления и ценностями, относящимися к неприкосновенности личной жизни. В частности, с появлением современных электронных баз данных практически ни один член современного общества не имеет возможности сохранения своих личных данных в полной тайне. Многие личные данные попадают в государственные органы на законных основаниях и хранятся в базах данных, контролируемых правительством. Поэтому, если мы хотим обеспечить реальную защиту частной жизни, необходимо признать, что несмотря на невозможность сохранения в полной тайне многих данных в современных условиях, введение законов, призванных обеспечить отбор подлежащей разглашению информации, является вполне осуществимым делом, и такие законы способы сделать многое для обеспечения по крайней мере определенной степени защиты права на неприкосновенность личной жизни.

Дополнением к федеральному закону FOIA служат законы о свободе информации, принятые в различных штатах. Все американские штаты имеют свои законы, предназначенные для предоставления гражданам доступа к материалам штата и местных органов управления. Законы каждого штата имеют свои отличия. Многие почти в точности следуют единому образцу – федеральному закону FOIA, предусматривая широкие возможности доступа а правительственным материалам и указывая далее перечень исключений.

Проблема расходов на деятельность в рамках законов о свободе информации на национальном и местном уровне уже в течение продолжительного периода времени остаются темой напряженных дискуссий. Часть затрат на запрос в рамках FOIA, как правило, возлагается на инициатора запроса – например, размер оплаты за такие работы, как поиск материалов и изготовление фотокопий, обычно устанавливается заранее в единых прейскурантах, составляемых соответствующими правительственными учреждениями. В то же время большая часть косвенных издержек на соблюдение FOIA - если угодно, «накладные расходы на открытость», напрямую относится на счет данного правительственного учреждения как часть сметы текущих затрат. Свобода информации, несомненно, делает правительственную власть более дорогой, поскольку правительству необходимо нанимать служащих для составления каталогов, систематизации, хранения и поиска данных, которые образуют административный аппарат, позволяющий правительственным учреждениям удовлетворительно выполнять требования FOIA.

Американцы поняли, что одно дело закрепить ценности свободы информации в законодательном порядке, и совсем другое попытаться изменить культуру отношений в правительственных органах с тем, чтобы поведение чиновников соответствовало духу открытого правительства и их работа облегчала доступ к правительственным материалам, а не препятствовала предоставлению информации или срывала этот процесс. В течение нескольких лет после введения FOIA в силу многие правительственные органы относились к этому закону как к досадному недоразумению, которое надо каким-то образом обойти или воспрепятствовать ему при любой возможности. Однако подобное отношение постепенно изменилось, и похоже, что новое поколение государственных чиновников гораздо более открыто и восприимчиво к идее предоставления простого и свободного доступа к государственным архивам.

До некоторой степени сдвиги в культуре отношений можно объяснить внедрением новых компьютерных технологий 1990-х годов. Необходимо отметить - вне всякой связи с вопросом о доступе к данным правительственных органов - что Интернет создал «информационную культуру», в которой все большее число людей во всем мире привыкает к возможности быстрого и дешевого получения широкого спектра информации, для чего достаточно произвести поиск по базам данных, используя собственный компьютер. Целое поколение во всем мире начинает рассматривать доступность информации в Интернете фактически как право, такое же естественное, как право дышать. Народы демократических государств, естественно, стремятся распространить это право на отношения с собственным правительством. Предоставление доступа к правительственным материалам в режиме онлайн все чаще воспринимается как одна из основных обязанностей демократического правительства. Таким образом, в наши дни граждане рассчитывают не только на свободу информации, но и на свободу информации в режиме онлайн. Все более глубокое осмысление этого обстоятельства нашло отражение в американском федеральном законодательстве с принятием в 1996 году Закона о свободе электронной информации, который ясно определил, что термин «государственные материалы» включает материалы, хранимые в электронном виде, и обязал федеральные органы разрешить электронный доступ к своим материалам.

По мере формирования Интернета, который во многом стал частью массовой культуры, когда практически все компании и организации частного сектора экономики интенсивно создают свои web-страницы, содержащие важную информацию и предоставляющие возможность интерактивного общения, правительства вынуждены конкурировать на рынке электронных услуг и становиться «дружелюбными к Интернету». Правительственные органы национального и местного уровня все активнее пополняют свои базы данных в Интернете, размещая в сети государственные материалы, к которым может получить доступ любой гражданин, имеющий компьютер и модем. В конечном итоге такой подход может разрешить проблему затрат - одну из главных проблем, возникших с принятием законов о свободе информации. Поскольку правительственные базы данных часто хранятся в электронном виде, возможно, соответствующие органы обнаружат, что относительно проще обеспечить открытый доступ к государственным базам данных с применением программного обеспечения, обеспечивающего простоту идентификации и поиска этих данных для обычных граждан, использующих Интернет.

Доступ к процессу принятия решений правительством

Открытость и прозрачность правительства относятся не только к материалам и данным правительства, но также и к самому процессу принятия решений. В Соединенных Штатах существует глубоко укоренившаяся традиция, частично защищенная самой Конституцией, в соответствии с которой общественности гарантируется получение доступа на заседания судебных и законодательных органов. За последнее время эта традиция была дополнена принятием федеральных законов и законов штатов, известных в обществе под названием "sunshine laws" (дословный перевод: «законы о солнечном свете» - Прим. перев.), которые гарантируют общественности доступ к информации о заседаниях исполнительных и административных органов.

В соответствии с постановлением Верховного суда, принятым им в 1980 г. по делу «компания Richmond Newspapers, Inc. против штата Виргиния» (Richmond Newspapers, Inc. v. Virginia), свобода слова, гарантируемая Первой поправкой к Конституции США, включает право граждан на доступ к уголовному судопроизводству. В основе данного права заложено признание важной роли, которую играет получение общественностью информации об уголовных судебных процессах в демократизации жизни общества. По мнению Верховного суда, выраженному в заключении его председателя для большинства, «опыт проведения открытых слушаний в ранние периоды истории [в колониальный период истории Америки] частично отражает широко распространенное признание того факта, что открытые судебные процессы имеют большое значение с точки зрения социальной терапии – признание, которое существовало еще задолго до появления науки о поведении личности. Даже при отсутствии специалистов в этой научной области, которые позднее облекли данную концепцию в словесную форму, среди народа, на основе его опыта и наблюдений, сформировалось мнение, что средства, используемые правосудием, особенно в уголовном судопроизводстве, должны иметь поддержку за счет принятия общественностью как самих процедур, так и их результатов». Многие американские суды распространили это право присутствия на судебных заседаниях при рассмотрении уголовных дел и на заседания по гражданским делам. И в самом деле существует целый ряд веских и убедительных доводов, подкрепленных историей и практикой, в пользу распространения такого права доступа на гражданское судопроизводство. Как однажды заметил член Верховного суда 19 века Оливер Уэнделл Холмс (Oliver Wendell Holmes), доступ на гражданские судебные процессы имеет «огромную важность» в связи c «теми гарантиями, которые дает гласность с точки зрения надлежащего отправления правосудия… Желательно, чтобы рассмотрение в суде [гражданских] дел происходило под наблюдением общественности, и не потому, что спор одного гражданина с другим касается публики, а ввиду чрезвычайной важности обеспечения того, чтобы лица, занимающиеся отправлением правосудия, всегда относились к этому делу со всем чувством ответственности перед обществом, и чтобы каждый гражданин мог увидеть собственными глазами, каким образом осуществляется данная публично-правовая обязанность».

В современный век телевидения право публики на присутствие на судебных заседаниях было расширено за счет получающей все большее распространение в США практики выдачи разрешения телевидению на освещение хода судебных заседаний. В настоящее время телевидение не обладает конституционным, признанным судами, правом на присутствие в зале судебных заседаний, однако многие суды на основе законодательных актов штатов или местных судебных правил регулярно позволяют телевидению записывать и транслировать судебные процессы. На самом деле в Америке существует кабельная телевизионная сеть, известная под названием Court TV, которая час за часом, день за днем транслирует реальные судебные заседания, занимающие основное место в сетке ее передач. В настоящее время в Соединенных Штатах такое право доступа чаще осуществляется судами штата, чем федеральными судами.

Верховный суд США не дает разрешения на присутствие телевидения на своих заседаниях или на их прямую радиотрансляцию. Тем не менее, в последние годы Верховный суд стал записывать заседания на аудиокассеты, которые он выпускает в начале следующей сессии через Национальный архив. В русле этой традиции Верховный суд все же дал разрешение средствам массовой информации транслировать записи всех судебных заседаний во время драматичного судебного процесса по поводу президентских выборов 2000 г. сразу после окончания этих заседаний в связи с повышенным общественным интересом. Таким образом американцы могли узнать, что происходило на этих заседаниях, буквально через несколько минут после их завершения.

Во всех судах, в которых разрешается устанавливать телекамеры или микрофоны, судьям предоставляется значительная свобода выбора основных правил и процедур для того, чтобы свести к минимуму помехи вследствие присутствия камер и микрофонов и не позволить их присутствию оказать влияние на ход заседания и вынесение справедливого решения.

Что касается законодательных органов, то в Соединенных Штатах существует давняя традиция проведения ими открытых совещаний. В целом это правило не закреплено в конституционных документах, а оставляется на усмотрение самих законодательных органов. Тем не менее, в соответствии с укоренившейся традицией, большинство заседаний Конгресса США и законодательных органов штатов открыты для публики. Недавно эти заседания стали регулярно транслироваться по телевидению. В Соединенных Штатах заседания Конгресса регулярно транслируются сетью C-Span Networks. Кроме того, теперь, хотя и несколько реже, по телевидению передаются и заседания законодательных органов штатов.

Понимая, что заседания федеральных, местных агентств и агентств штатов зачастую гораздо важнее для административного управления общественными делами, чем совещания самих законодательных органов, федеральное правительство, а также целый ряд правительств штатов приняли законы о проведении открытых заседаний, которые в Америке получили название "sunshine laws".

Закон о проведении открытых заседаний, называемый "Government in the Sunshine Act", был принят Конгрессом в 1976 году. В соответствии с требованиями этого закона заседания федеральных агентств должны быть открыты для публики. Закон определяет «заседание» как собрание, на котором присутствует кворум для ведения дел – т.е. установленное минимальное число должностных лиц, необходимое для совершения официальных действий от имени агентства. В соответствии со строгими и всеобъемлющими формулировками этого закона, официальные лица не имеют права «совместно рассматривать дела агентства или принимать по ним решения в любой форме, кроме как на открытых заседаниях» и, далее, «любая часть каждого заседания агентства должна проводиться открыто для наблюдения со стороны общественности».

Как и следует ожидать, из этого правила есть исключения, в основном имеющие отношение к деятельности FOIA и созданные для того, чтобы исключить из закона о проведении открытых заседаний совещания, на которых рассматриваются вопросы национальной обороны или внешней политики, внутренние правила агентств, вопросы, составляющие производственную тайну, расследования правоохранительных органов, постановления финансовых учреждений, вопросы, на которые распространяются законы о неприкосновенности личной жизни, а также заседания, на которых лицу будет предъявлено обвинение в преступлении или вынесен обвинительный приговор.

Важнейшим положением закона о проведении открытых заседаний является определение понятия «заседание». В этом положении закон разграничивает проводимые внутри агентства при наличии кворума официальные совещания, на которых намечается принятие решений, затрагивающих интересы общественности, и предварительные и неофициальные обсуждения политики, являющиеся естественной и неизбежной необходимостью. Конгресс при разработке определения термина «заседание» в рамках данного закона учел, что административный процесс не может происходить полностью на глазах общественности. Общие неофициальные обсуждения, проводимые для уточнения некоторых вопросов и высказывания различных мнений, являются необходимой частью работы правительственного органа. Нарушение заведенного порядка таких обсуждений служит препятствием для откровенного высказывания их участниками своего мнения и тормозом для ведения дел, не принося при этом значительной пользы для общественности. Таким образом закон устанавливает компромиссное решение и применяется только тогда, когда на заседании присутствует как минимум кворум и на нем рассматриваются дела или принимаются решения, относящиеся к официальной сфере полномочий агентства.

Эти законодательные положения также были на практике расширены за счет телевидения. Местные кабельные сети по всей территории Соединенных Штатов обычно выделяют один или два канала, целиком посвященные трансляции совещаний местных органов управления, в том числе заседаний таких учреждений, как городские или окружные органы управления, школьные советы или советы по вопросам зонирования.

Доступ в общественные места

В какой степени в свободном обществе следует предоставлять гражданам, включая представителей средств массовой информации, законное право доступа в общественные места, такие как тюрьмы или государственные школы?

Как один из вариантов ответа на вопрос о доступе в учреждения, находящиеся в собственности государства, можно просто заявить, что граждане не имеют никакого права доступа в учреждения, являющиеся государственной собственностью, потому что, в конце концов, это государственная собственность, и государство должно иметь полномочия разрешать такой доступ или отказывать в нем любому лицу так, как оно сочтет нужным. Однако американский закон отвергает такую концепцию. Вместо нее применяются принципы, содержащиеся в Первой поправке под подзаголовком «закон о местах общественных собраний». Определенные места, такие как парки, большие площади, улицы и тротуары, рассматриваются в качестве «традиционных мест общественных собраний» - территории, находящийся в государственной собственности на правах «доверительного управления», предоставленных народом, то есть, мест, в которых народ сохраняет право собираться для проведения мирных дискуссий и демонстраций при условии сохранения общественного порядка. И даже помимо таких мест, как парки и общественные площади, американские суды также признали, что некоторые другие места, такие как общественные зрительные залы, залы для проведения собраний и атриумы крупных общественных зданий могут также использоваться в качестве «мест собраний граждан», в которых любой гражданин имеет право высказываться или слушать выступления других.

В то же время многие государственные учреждения представляют собой не «открытые места» для выражения своего мнения, а являются рабочими учреждениями, занимающиеся ведением рутинных, повседневных государственных дел. Здесь я имею в виду не совещания или заседания для принятия государственных решений, которые являются открытыми, - такие как, скажем, заседания суда или административных органов, а другие, не совещательные функции правительства, как, например, работа, выполняемая в государственных больницах, школах или тюрьмах. Такие учреждения традиционно не относятся к «местам общественных собраний». По традиции граждане не имеют признанного, законного права доступа в эти учреждения, который ограничен работающим в них персоналом. Например, школы вправе не впускать любых лиц, кроме учеников, учителей, административного персонала и родителей. Больницы могут не впускать никого, кроме пациентов, медицинского персонала и соблюдающих общественный порядок посетителей. Тюрьмы могут не впускать никого, кроме заключенных, сотрудников тюрьмы и адвокатов.

В то же время все эти и бессчетное множество других учреждений могут испытывать давление со стороны граждан, в том числе со стороны представителей средств массовой информации, требующих в них доступа для проверки, а, возможно, и критики того, что происходит в этих учреждениях. Представители общественности или средств массовой информации могут намереваться собрать материал для сообщения о злоупотреблениях, коррупции, неудовлетворительных условиях и других нарушениях, имеющих место в этих учреждениях. Поскольку данные учреждения финансируются за счет государственных средств, в качестве аргумента приводится тот довод, что общественность имеет право знать, что происходит в их стенах. По крайней мере на текущий момент американские суды не готовы признать конституционное право на получение доступа в эти учреждения, к которым в целом такое право является применимым. Однако что готовы признать суды – так это принцип гарантии против дискриминации. Если эти учреждения все же предоставят некоторые права доступа – скажем, посещение тюрьмы общественностью для ее осмотра – то они не смогут отказывать средствам массовой информации или гражданам, которые захотят их посетить исключительно для того, чтобы найти и собрать информацию для критики работы данного учреждения.

Ценность открытости

Всем правительствам, во все времена на протяжении мировой истории, было присуще стремление к закрытому - по крайней мере, частично - ведению своих дел по управлению государством. Это является естественным человеческим инстинктом, а также и инстинктивной реакцией правительства. Поэтому общество, серьезно относящееся к открытости как одной их своих ценностей, должно выработать правила, которые будут преднамеренно повернуты в сторону открытости – повернуты более, чем поначалу может показаться разумным – для того, чтобы противодействовать присущей правительству склонности к введению контроля, цензуры и секретности.

В нынешние времена мы сталкиваемся с вызовом, который несет с собой захватывающее развитие сферы коммуникаций, которое можно сравнить с таким революционным техническим достижением, как изобретение печатного станка – развитие, обещающее коренным образом изменить методы сбора, организации и передачи информации. Общество, преданное делу построения открытого общества, будет защищать самовыражение и проявление человеческого сознания во всем их прекрасном многообразии, а также принимать меры для защиты свободы слова, свободы прессы, свободы вероисповедания, свободы объединений и свободы организации мирных массовых протестов. Эти свободы будут распространяться не только на политические выступления, но и на бесконечные художественные, научные, религиозные и философские поиски мысли, которые захватывают умы и волнуют воображение человечества.

Общество, желающее принять открытость в качестве имеющей первостепенное значение ценности, не ограничится предоставлением своим гражданам свободы для личного самовыражения, но пойдет еще дальше и на практике откроет процесс принятия решений самим правительством для наблюдения за ним со стороны общественности. В по-настоящему открытой культуре обычной нормой является отсутствие практики ведения правительством своих дел за закрытыми дверями. Законодательные, административные и судебные заседания должны быть в соответствии с заведенным порядком всегда открыты для публики.

Дополнительная литература

Ellen Alderman and Caroline Kennedy, The Right to Privacy (Knopf 1995)

How to Use the Federal Freedom of Information Act, Reporters' Committee for Freedom of the Press (6th ed., FOI Service Center)

Ithiel De Sola Pool, Technologies of Freedom (Harvard 1983)

Rodney A. Smolla, Free Speech in an Open Society (Knopf, 1992)

Sanford Unger, The Paper & the Papers: An Account of the Legal and Political Battle over the Pentagon Papers (E.P. Dutton 1972)

Об авторе:

Родни А. Смолла является лауреатом премии Аллена, профессором права Школы права Ричмондского университета. Он является ученым, автором книг и юристом в области конституционного права.

назад   оглавление  вперед